پولدارها را چطور بشناسیم

تدبیر24:دنیای اقتصاد در ادامه می‌نویسد: این سناریو در قالب تصمیم کاهش منابع یارانه نقدی طراحی شده است. نمایندگان مجلس در جریان بررسی جزئیات لایحه بودجه سال 94 کل کشور سقف پرداخت یارانه نقدی را با 3 هزار میلیارد تومان کاهش، 39 هزار میلیارد تومان تصویب کردند که این مصوبه دولت را ملزم به حذف یارانه نقدی 5/ 5 میلیون نفر می‌کرد. با توجه به مصوبه روز گذشته مجلس، دولت می‌تواند با در نظر گرفتن معیارهای فوق و با استفاده از بانک‌های اطلاعاتی موجود، جامعه هدف را به‌منظور حذف از لیست 76 میلیونی یارانه‌بگیران شناسایی کند. البته در بخشی از مصوبه یارانه‌ای مجلس قید شده است دولت مجاز به جابه‌جایی تا 10 درصد در هزینه‌های هدفمندی است. این بند می‌تواند میان‌بری برای دولت باشد تا در صورتی که نتواند به دلیل چالش‌های پیش‌رو، خط جداکننده میان یارانه‌بگیران و گروه‌های برخوردار قائل شود، با جابه‌جایی منابع از حذف پولدارها چشم‌پوشی کند.

نمایندگان مجلس برای شناسایی افراد ثروتمند به‌منظور حذف از لیست 76 میلیون نفری دریافت‌کنندگان یارانه نقدی، چهار معیار «شرایط اقلیمی»، «بعد خانوار»، «محل سکونت» و «میزان درآمد» خانوار را تعیین کردند. بر همین اساس دولت با در نظر گرفتن این معیارها و با توجه به کاهش 3 هزار میلیارد تومانی منابع پرداخت یارانه نقدی، باید یارانه نقدی حدود 5/ 5 میلیون نفر را در سال 94 قطع کند.

مساله یارانه نقدی

قانون هدفمندی یارانه‌ها در حالی از آذرماه سال 89 اجرایی شد که پرداخت هدفمند یارانه نقدی به اقشار نیازمند یکی از اهداف اصلی این قانون بود. در ابتدای اجرای فاز اول هدفمندی یارانه‌ها، مرکز آمار ایران اقدام به طراحی خوشه‌بندی دهک‌ها در سه سطح کرد. به گفته رئیس وقت مرکز آمار در مرحله نخست 70 درصد خانوارها معادل 7 دهک جامعه زیرپوشش یارانه نقدی قرار می‌گرفتند. این طرح با وجود دفاع شدید مرکز آمار از نتایج آن با اعتراض‌های شدیدی همراه شد و دولت وقت تصمیم به کنار گذاشتن طرح خوشه‌بندی گرفت.

پس از آن اجرای فاز اول با پرداخت فراگیر یارانه نقدی آغاز شد. حتی در مقطعی برای مرحله دوم نیز برای ثبت نام در برخورداری از یارانه نقدی فراخوان داده شد. با افزایش جمعیت تحت پوشش، مکانیزم حذف گروه‌های برخوردار یکی از چالش‌های دولت وقت و مجلس شد. در یک برهه، سازمان هدفمندی یارانه‌ها با استفاده از اطلاعات پایگاه‌های اطلاعاتی بورس، سازمان ثبت و... اقدام به حذف 5 میلیون نفر در جریان پرداخت یارانه 28 هزار تومانی نان کرد، اما به‌واسطه اینکه پرداخت انجام شده در یک مرحله بود با انعکاس و اعتراض زیادی همراه نشد.

در ادامه ستاد تحول تصمیم گرفت بر اساس روش جمع درآمد سالانه اقدام به شناسایی گروه‌هایی کند که باید از فهرست یارانه نقدی خط بخورند. در این حالت متولی شناسایی باید از سازمان هدفمندی یارانه به سازمان امور مالیاتی تغییر می‌کرد و این کار در قالب طرح جامع اجرا می‌شد. مبنای جدایی یارانه‌بگیران از کسانی که باید کنار گذاشته می‌شدند خط درآمدی 100 میلیون تومانی در سال بود.

اما با تغییر دولت و آغاز فعالیت دولت یازدهم این طرح نیمه کاره ماند. در دولت جدید اولین بحث را اسحاق جهانگیری در یکی از شبکه‌های اجتماعی کلید زد.

او در آستانه اجرای فاز دوم تعدیل قیمت حامل‌ها نوشت: «اکنون که در آستانه اجرای مرحله دوم طرح هدفمندی هستیم طبق قانون، دولت مکلف است که یارانه را به متقاضیان نیازمند اختصاص دهد و برای شناسایی آنها سقف درآمدی بگذارد. برخی کار‌شناسان، درآمد معاف از پرداخت مالیات؛ یعنی ماهی یک میلیون تومان (سالی ۱۲ میلیون تومان) را به‌عنوان سقف درآمد برای هر خانوار جهت دریافت یارانه پیشنهاد می‌کنند و برخی دیگر نیز با توجه به جمیع جهات، درآمد ماهانه دومیلیون و پانصد هزار تومان (سالانه 30 میلیون تومان) و برخی دیگر رقم‌هایی بین این دو را در نظر دارند. طبعا هر قدر تعداد یارانه‌بگیران بیشتر شود برای تامین منابع آن باید یا قیمت حامل‌های انرژی مثل بنزین و گاز و برق و... افزایش یابد یا مقدار یارانه کمتری به افراد اختصاص داده شود. پرسش امروز من از شما دوستان این است، ‌با توجه به مجموع شرایط، پیشنهاد شما برای سقف درآمدی یارانه‌بگیران چقدر است؟»

با وجود این سوال معاون اول برخی مشاوران دولت اجرای این طرح را یک تله انفجاری توصیف می‌کردند. مشاوران دولت اعتقاد داشتند: «‌اصلاح نظام پرداخت یارانه نقدی، به معنی کاهش یا حذف بخشی از جمعیت فعلی یارانه‌بگیر، در صورتی که در مقیاس محدود اجرا شود اثر قابل توجهی بر رفع کسری بودجه آن ندارد و در صورتی که متناسب با میزان کسری بودجه آن، در مقیاس بزرگ اجرا شود همراه با مقادیر قابل اعتنای خطاهای نوع اول و دوم خواهد بود. مطالعات مختلف نشان می‌دهد که برای کشوری با وسعت زیاد و پراکندگی بالای جمعیتی مانند ایران، هدف‌گیری جغرافیایی یکی از موثرترین رویکردها از نظر تقلیل مقیاس مساله تفکیک جمعیت به‌منظور به حداقل رساندن خطاهای محتمل است. تفاوت‌های منطقه‌ای در ابعاد مختلف فقر در کشور قابل مشاهده بوده و قابل ‌چشم‌پوشی نیست. هدف‌گیری جغرافیایی درکنار اعمال شاخص‌های کمکی متمایز‌کننده فقرا (رویکرد شناسایی از پایین) از یک طرف و تعریف مصادیق بهره‌مندی بر اساس معیارهای دارایی مانند مسکن (رویکرد شناسایی از بالا)، می‌تواند در اصلاح جمعیت یارانه‌بگیر و تخصیص بهینه منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها در زمینه حمایت از خانوارها به‌کار گرفته شود. با وجود این مجلس مانند سنوات قبل اصرار به حذف دهک‌ها از طریق کاهش منابع یارانه نقدی داشت.»

بودجه 94 و اصرار مجلس

مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی لایحه بودجه سال 94 کل کشور تغییراتی را در هزینه‌های قانون هدفمندی یارانه‌ها در مقایسه با هزینه‌های سال جاری ایجاد و سقف منابع پرداختی یارانه نقدی به اقشار مختلف را 39 هزار میلیارد تومان تصویب کرد. بر همین اساس با کاهش هزینه اختصاصی از مبلغ 42 هزار میلیارد تومان در سال 93 به 39 هزار میلیارد تومان در سال آینده، 3 هزار میلیارد تومان از میزان یارانه‌های نقدی صرفه‌جویی می‌شود. با توجه به عدم تغییر میزان یارانه نقدی به هر ایرانی در سال آینده هر شخص معادل 546 هزار تومان یارانه نقدی دریافت خواهد کرد. بنابراین با در نظر گرفتن حذف 3 هزار میلیارد تومان از منابع یارانه نقدی و تقسیم آن به میزان موردنظر برای یارانه سالانه هر شخص، حدود 5/ 5 میلیون نفر از دایره افراد یارانه‌بگیر خارج خواهند شد.

اما کارشناسان اقتصادی همزمان با تصویب این بند از لایحه بودجه سال 94 انتقادهای فراوانی را درباره مبهم بودن آن مطرح کردند. کارشناسان معتقد بودند مجلس دولت را به حذف یارانه ثروتمندان ملزم کرده، اما راه‌های شناسایی این قشر را به دولت نشان نداده است. موضوعی که شورای نگهبان نیز آن را مبهم دانست و تاکید کرد مجلس باید برای اجرایی شدن این مصوبه معیارهای لازم به‌منظور شناسایی جامعه هدف را به دولت معرفی کند.

به این ترتیب اعضای کمیسیون تلفیق بودجه 94 در جلسه‌ای فوق‌العاده به بررسی راهکارهای مناسب برای شناسایی اقشار پردرآمد پرداختند و در نهایت 4 معیار «شرایط اقلیمی»، «بعد خانوار»، «محل سکونت» و «میزان درآمد» را برای این موضوع پیشنهاد کردند. همچنین نمایندگان مجلس در جلسه علنی روز گذشته پیشنهاد کمیسیون تلفیق را مورد تایید قرار دادند. به این ترتیب دولت با توجه به این معیارها باید یارانه نقدی حدود 5/ 5 میلیون نفر را در سال آینده حذف کند. با مشخص شدن این معیارها به‌نظر می‌رسد مسیر دولت برای حذف یارانه نقدی ثروتمندان در سال آینده هموار شده و می‌تواند با استفاده از بانک‌های آماری که در اختیار دارد جامعه هدف را شناسایی کند.

گزینه میانبر

با وجود این تصمیم همواره ‌بندی در بخش هدفمندی گذاشته می‌شد که دولت را در عمل به قانون به صورت کامل بی‌نیاز می‌کرد. در بخشی از این مصوبه مجلس قید شده است دولت مجاز به جابه‌جایی تا 10 درصد در هزینه‌های هدفمندی است و به‌نظر می‌رسد در صورتی که دولت نتواند به دلیل چالش‌های پیش‌رو، از پرداخت یارانه به افراد با درآمد بالا چشم‌پوشی کند، می‌تواند با بهره‌گیری از این بند، روند یارانه نقدی را به سنت گذشته ادامه دهد. اتفاقی که در ادوار گذشته نیز تکرار شده و دولت با جابه‌جایی منابع، کسری پرداختی یارانه نقدی را تامین کرده است.

محدودیت‌های شناسایی در ایران

با وجود تصویب این معیارها اما سوال اساسی این است که در مسیر حذف دهک‌ها چه چالش‌هایی وجود دارد؟ پژوهش‌های «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد شناسایی خانوارهای پردرآمد در ایران با محدودیت‌های فراوانی همراه بوده است. یکی از مشکلات شناسایی خانوارهای پردرآمد آن است که در این فرآیند، نباید «سادگی دهک‌بندی خانوارها در یک «نمونه» به امکان تعیین دهک خانوارها در سطح «جامعه» تعبیر شود». بر اساس پژوهش‌های صورت گرفته، ثابت شده است که خانوارهای دو دهک اول (20 درصد نیازمند جامعه) قطعا نیازمند حمایتند؛ اما مشکل اصلی اینجاست که سیاست‌گذار نمی‌داند کدامیک از خانوارهای جامعه در دهک اول قرار دارند. به عبارت دیگر، معیار دهک یک «معیار آماری» است که برای انجام «تحلیل‌های نظری مبتنی بر نمونه» قابل‌استفاده است؛ اما برای تعیین دهک خانوارهای جامعه، به اطلاعات درآمد و مخارج تک‌تک خانوارهای جامعه نیاز است، ولی دسترسی به این اطلاعات عملا وجود ندارد و تهیه آن نیازمند صرف زمان و هزینه زیادی است. علاوه‌بر دشواری شناسایی خانوارها، حتی در صورت امکان شناسایی دقیق و بدون خطا، حذف بخشی از خانوارهای واقع در این صدک‌ها منجر به جابه‌جایی صدک‌ها و بروز هزینه‌های اجتماعی می‌شود.

روش‌های جهانی شناسایی

بر اساس مطالعات صورت گرفته، در حالی که هر یک از کشورهای جهان برنامه‌های حمایتی بسیاری را اجرا کرده‌اند، بیشتر آنها به مستند کردن تنها یک برنامه پرداخته‌اند. با توجه به اطلاعات موجود، اگر برنامه‌های حمایتی بر اساس روش هدف‌گیری مقایسه شوند، اولین نکته قابل‌توجه این است که در برنامه‌های حمایتی ترکیبی از روش‌های هدف‌گیری استفاده شده است. به‌عنوان مثال، در 122 برنامه حمایتی که در 54 کشور جهان اجرا شدند (بر اساس پژوهش دیوید کودی و دیگران)، تعداد 253 روش مختلف هدف‌گیری استفاده شده است. روش طبقه‌بندی جغرافیایی، هدف قرار دادن کودکان، آزمون ابزاری و هدف قراردادن سالمندان به ترتیب مرسوم‌ترین روش‌های هدفگیری بوده‌اند. بررسی‌های «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد در مناطق مختلف جغرافیایی روش‌های هدف‌گیری متفاوتی محبوبیت دارند. بسیاری از برنامه‌های حمایتی شرق اروپا و آمریکای لاتین از روش هدفگیری «آزمون ابزاری» و «ابزار نمایه»‌ استفاده کرده‌اند که ظاهرا میراث دوران برنامه‌ریزی متمرکز در شرق اروپا است. در خاورمیانه و شمال آفریقا، اجرای برنامه‌های متعدد یارانه‌های مواد غذایی توضیح می‌دهد که چرا روش‌های انتخاب براساس «ترجیحات فرد»، در این مناطق غالب است. در کشورهای آمریکای لاتین از طبقه‌بندی جغرافیایی استفاده شده است، اما معمولا ترکیب «ارزیابی فردی» و «هدف قراردادن کودکان» مورد استفاده بوده است. در جنوب آفریقا طبقه‌بندی جغرافیایی بیش از دیگر روش‌ها مورد استقبال قرار گرفته است.