بوروکراسی؛ تصلب بر اذهان و تملک بر ابدان

تدبیر24:مصطفی مطهری - در تعریف بوروکراسی و گذری تاریخی بر مفهوم آن، بوروکراسی را چارچوب و ویترینی دست چین و مینیاتوری از مجموع یک جامعه دانسته اند و همواره آن را معیاری مناسب برای سنجش میزان توسعه یافتگی کشورها قلمداد کرده اند؛ به نحوی که تنها با نگاهی گذرا به چگونگی اداره امور جاری موسسات و ادارات در درون سیستم اجرایی در هر کشوری به سهولت دریافت ما بر شناسایی روند عمومی حاکم بر آن جامعه و روابط مستولی بر کل ساختارهای آن را روشن خواهد ساخت.

تحلیل و بررسی مباحث مرتبط با نظام بوروکراسی در سدۀ گذشته بیشتر دلالت بر حول دو محور حیاتی دارد نخست آنکه چه نوع گفتمان قدرتی از طریق نظام اداری، اجرایی و حوزۀ برنامه‌ریزی در جامعه اعمال می گردد؛ و دوم آنکه روش تسهیل در اعمال آن قدرت و افزایش شاخص کنترل اجتماعی چگونه است. به عبارتی می توان این‌گونه استنباط کرد که اندیشۀ سیاسی و الگوهای فلسفی حاکم در یک نظام سیاسی در واقع مبيّن ماهیت و هویت بوروکراسی موجود در آن بوده و می باشد. در یک بیان ساده و جامع می توان چنین گفت که بوروکراسی در این نگاه ابزاری قدرتمند برای بسط و تعمیق اندیشه و جهان‌بینی های موجود است.

از استفاده نخستین بار واژه بوروکراسی ( Bureaucracy ) تاکنون این اصطلاح در برگیرندۀ تعاریف و دریافت های متعدد و متنوعی مانند دریافت به عنوان یک سازمان معقول، یا دریافت از بوروکراسی به عنوان عدم کارایی سازمانی، حکومت ماموران اداری، اداره عمومی، اداره به وسیله ماموران اداری و یا بوروکراسی به عنوان سازمان شده است، با این ‌حال وجه مشترک همۀ این تعاریف و دریافت ها را می توان در ویژگی کنترل و انسجام ‌بخشی آنها کاوش نمود.

به واقع از طریق بوروکراسی است که مأموریت ‌ها و آرمانهای یک جامعه در قالب‌های اداری و اجرایی (administrative structure) و به واسطۀ برنامه‌ها و اهداف ( بلندمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت )، با اتخاذ استراتژی ها، تخصیص منابع، و نظام‌های ارزیابی و سنجش نسبت به دو محیط داخلی و خارجی در تعامل با دولت قرار می گیرند. فلذا بوروکراسی و ساختار بوروکراتیک در هر جامعه، به صورت‌های عیان و نهان، در برگیرندۀ سازوکارهای خاصی برای کنترل افراد و هدایت فعالیت‌های اداری مرتبط است؛ از این‌ رو شناخت تهدیدها و چالش‌ها، نقاط ضعف و قوت‌، ظرفیت‌ها و همچنین آسیب‌های ناشی از تاملات و تصمیمات بوروکراتیک در عرصۀ جامعه گریز ناپذیر و قابل بررسی و درخور پردازش هستند.

امروزه سازمان های اداریبه دلیل گستردگی روز افزون در تمام شئونات زندگی، پدیده ای است که هیچ انسانی به غایت واقع پندار و نیز حتی یوتوپیکی توانایی رهایی از آن را ندارد، چرا که این مفهوم انتزاعی ساختارمند سازمانی به مانند شبکه های پیچیده ای چون تارهای عنکبوت تمام وجوه زندگی انسان را از تولد تا مرگ در بر می گیرد. علیرغم این تفاسیر بوروکراسی در ابتدای امر از بدو تولدش به عنوان یک اصطلاح در ترمینولوژی علوم اجتماعی و علم سیاست، تنها درباره مقامات اداری حکومت بکار می­رفت و مفهوم قدرت عنان گسیخته بی­مهاریِ تلقی می­گشت که درصدد بلعیدن همه جامعه را است. اما رفته رفته این مفهوم ( بوروکراسی ) گسترش يافت و امروزه بوروکراسی که به سازمان های بزرگ و یا مظاهر و آثار آن اطلاق می گردد و آن را معلول پیشرفت های حاصله در حوزه های صنعتی، اقتصادی و سیاسی بشر می دانند. بوروکراسی ( Bureaucracy ) از دو بخش ( bureau ) به معنی میز و دفتر کار و پسوند ( cracy ) به معنی سالاری ایجاد شده است که در ادبیات فارسی با مفهوم دیوان سالاری مورد استفاده قرار می گیرد. به طور کلی، دیوان سالاری یا بوروکراسی به معنی یک سیستم با کارکردی عقلانی و قانونمند است. از حیث تاریخی واژه بوروکراسی را نخستین‌ بار شخصی به نام دوگورنی در سال 1745.م به کار برد. اما استفاده از مفهوم بوروکراسی به عنوان یک پدیده اجتماعی و با توجه به کاربرد عملی آن نخستین بار به وسیله ماکس وبر به کار رفت. نظریه بوروكراسی وبر بر پایه‌ اندیشه‌های او درباره قدرت و اقتدار استوار است. وبر توجه خود را عمدتا روی تاثیر سازمانهای بوروکراتیک در ساختار سیاسی جامعه متمرکز نمود؛ او بیشتر به علت وجودی سازمانها و نحوه اعمال قدرت آنها نظر داشت. وی اصطلاح بوروکراسی را در دو معنی، مجموع مقامات اداری و سازمان های بزرگ رسمی در جوامع امروزی بکار برد.

در واقع موضوع اصلی مدل بوروکراسی در نزد وبر استاندارد سازی ( standard building ) است. در بوروکراسی ها رفتار افراد به وسیله ساختاری و فرآیندهای استاندارد شده تعیین می شود. مدل بوروکراسی وبر می تواند در قالب سه گروه از ویژگی هایی همچون ساختار و کارکرد سازمان ( سلسله مراتب سازمانی به شکل افقی همراه با نظارت )، روش ها و شیوه های پرداخت در ازای تلاش افراد ( دریافت حقوق و پاداش براساس رتبه و جایگاه سازمانی افراد ) و نیز حمایت هایی که از اعضای سازمان صورت می گیرد، ارتباط پیدا می کنند.

وبر به عنوان پدر نظریه مدرن « دیوانسالاری » با صراحت بین دیوانسالاری های باستانی و دیوانسالاری مدرن (عقلایی) تمایز قائل است که بواسطه اقتصاد مالی جدید توسعه یافت بدون ‌آنكه بتوان یك رابطه علّی یك‌جانبه، میان آن‌ دو برقرار كرد؛ زیرا عوامل دیگری از جمله عقلانی‌شدن حقوق، اهمیت یافتن توده مردم، تمركز فزاینده در اثر توسعه تسهیلات در امر ارتباطات، تمركز بنگاه‌ها، كارخانه‌ها و گسترش مداخله دولت در زمینه‌های گوناگون فعالیت نیز موثر بوده‌اند؛ بطوریکه با پیدایش سازمان‌های بزرگ در قرن 19، نه تنها شیوه های پاتریمونیالیستی ( پدرسالارانه ) و اقتدارگرایانه سازمان‌های تولیدی خانوادگی، كاربرد مؤثری نداشت بلکه شیوه‌های سازمانی رسمی‌تر و كارآتری از لحاظ فنی نیاز بود. به نظر وبر سازمان‌های بوروكراتیك هنجارها، مقررات و قوانینی دارند و دستوراتی صادر می‌كنند، كه اطاعت از آن‌ها برای اجرای وظایف سازمان ضروری است و برای وادار كردن افراد به اطاعت، با استفاده از روش پاداش و تنبیه، انضباط را برقرار می‌كنند. وی بر این باور بود که افراد نه به دلیل توانائی ها و شایستگی هایشان بلکه به دلیل موقعیت اجتماعی خاص، وجهه و اعتبارشان اقتدار می یابند و در منصب های اصلی و مهم ساختار اجتماعی قرار می گیرند به همین دلیل سازمان ها با ظرافت و توان خود کار نمی کنند. بنابراین باید شکل جدیدی از سازمان را طراحی کرد که به حل این مسئله و مشکل کمک کند و عمق این تفکر چاره ساز، در خوانشی مدرن از مفهوم بوروکراسی قرار داشت؛ یعنی بنای یک طراحی منطقی مطلوب از شکل سازمانی، با کارآمدی بالا بر طبق اصول نظم منطق وار بر مبنای اختیار مشروع بود. از جمله ویژگی های خاص سازمان یاد شده از نظر وبر مواردی چون وجود سلسله مراتب اقتدار، انتصاب برحسب شایستگی و تخصص، ضوابط و مقررات مكتوب و از پیش تعیین‌ شده؛ غیر شخصی بودن ( بی‌طرفانه، بدون دخالت احساسات شخصی )؛ اجرای وظایف به‌طور مستمر، ثابت و دائمی؛ تقسیم كار گسترده؛ جدایی اموال سازمان و اموال شخصی، جدایی محل سكونت و محل كار، انحصاری نبودن مقامات و پست‌های رسمی، وجود یك نظام بایگانی منظم و وجود یك نظام انضباط و نظارت یكنواخت است. اما فارغ آنچه که به عنوان ویژگی های بوروکراسی بر شمردیم. از نظر وی مهم‌ترین اصل سازماندهی بوروكراسی عقلانیت در شیوه عمل است. عقلانیت، اعتقاد به امکان طراحی یك سازمان شیوه ای است كه تحقق اهداف به روشی كارا و موثر تأمین گردد.

شایان توجه است موضوع قدرت و كنترل بوروكراسی، یكی از موضوعاتی است كه توجه ‌ویژه جامعه‌شناسان را به خود جلب كرده است. بطوریکه بوروكراسی می‌تواند به عنوان وسیله اعمال قدرت برجامعه، مورد استفاده قرار گیرد. به‌نظر وبر این كنترل، فقط به میزان محدود، برروی اشخاصی كه تخصص ندارند، امكان‌پذیر است، وی اساس كنترل بوروكراتیك را در دو ویژگی کسب دانش تخصصی و تجربه‌ای كه در دوران خدمت در سازمان بوروكراتیك حاصل می گردد و نیز دسترسی به اطلاعات و اسناد و مدارك سازمان یا به اصطلاح (( اسرار اداری )) می داند.

در تبیین مسئله مربوط به موضوع بوروکراسی در رابطه با دیگر کشورها ( جهان سوم ) باید بیان کرد این گونه کشورها ( کشورهای جهان سوم ) ضمن تفاوتهای بسیاری که با یکدیگر دارند از جهاتی آن چنان شبیه یکدیگرند که می توان آنها را در یک دسته بندی واحد تحت مطالعه و بررسی قرار داد. یکی از جنبه های مشترک در بین کشورهای جهان سوم خصوصیات نظام اداری حاکم بر این جوامع و مشکلات و مصائب ناشی از آنهاست. ویژگی های مذکور به گونه ای با هم مشابه اند که این کشورها را به نحو بارزی از دیگر کشورها متمایز ساخته است. شاخص های تبیین این ویژگی های نظام اداری جهان سوم و عوارض و تنگناهای ناشی از آن عبارتند از تقلیدی بودن ساختارهای سازمانی - تشکیلاتی و مدیریت، بازدهی کم و نامؤثر بودن نظام اداری، جایگزینی هدفهای فردی به جای اهداف عمومی، نظام ناشایستگی در مدیریت نیروی انسانی، فساد اداری یا نادرستی در انجام امور اداری، فرهنگ سخنگویی بجای عمل، انباشت قدرت، تشکلهای غیر رسمی در سازمان به صورت یک مانع در راه نظام اداری و خلق مشکل برای مدیریت ها در تحقق اهداف سازمان، روحیه تقدیر گرایی و انفعالی توام با رخوت، رابطه بجای ضابطه و رویکردهای انتسابی بجای اکتساب با جهت گیری های قومی، قبیله ای و یا گروهی- محفلی می باشد.

با توجه به این شاخص های عینی و ذهنی موجود در ساخت و بافتار انسان جهان سومی، عملیاتی کردن آموزه ها و رهیافت های مبتنی بر توسعه در نظام اداری و اجرایی در این کشورها ناقص و معیوب و همواره دارای پیامدهای منفی بوده است؛ بطوریکه الگوی اداری مشترک در کشورهای در حال توسعه در شکل یک قانون نانوشته شامل الگوی اداری - دولتی غیر بومی تقلیدی ، کمبود یا فقدان بوروکراسی ها در این کشورها از لحاظ نیروی انسانی ماهر مورد نیاز برای برنامه های توسعه، عمل گرا نبودن بوروکراسی ها بدان معنا که فعالیت ها به سمت و سوی تحقق اهداف کلی سوق پیدا می کند و توجهی برای نیل به اهداف کمی برنامه ها نمی شود، فاصله گسترده بین صورت و واقعیت، همگی از مشخصه های این نظام های سیاسی است؛ و بدون شک یکی از بزرگترین و بنیادی ترین این شاخص ها که همواره دست به گریبان آنهاست، آلوده بودن سازمان اداریاین گونه جوامع به رقابت های سیاسی و سیاست زدگی مفرط بوروکراسی در این کشورهاست. مع الهذا بیشتر بوروکرات هایی که در سازمان اداریاین جوامع به کار مشغولند دارای جهت گیری های سیاسی روشن بوده و بیشتر خود را نماینده جنبش ها و گروه های سیاسی و ایدئولوژیک می دانند و اساسا کار خود را نه تنها ادارینمی دانند بلکه بطور حتم سیاسی می پندارند و خویش را منقاد به انجام امور مربوط به سیاست های جاریه قلمداد می کنند. نتیجه این گونه طرز تلقی از کار و ساختار اداری سبب گشته که سیستم اداریاین کشورها از ارائه خدمات مستمرو مطلوب به گروه های مختلف اجتماعی بدون توجه به دگرگونی های قدرت میان آنها ناتوان نبوده و قادر نباشد از حقوق تمامی گروه های اجتماعی حفاظت و حراست نماید؛ به شکلی که امروزه سازمان اداریدر این کشورها خود به بزرگترین مانع بر سر راه توسعه سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بدل شده است.