تحریم‌های اقتصادی ایران چگونه لغو شدند؟

 تدبیر24:  هر یک از این تحریم‏ها برخاسته از یک نظام حقوقی خاص و متفاوت با سایر نظام‏های حقوقی است و با سایر تحریم‏ها تفاوت می‏کند. تحریم‏های سازمان ملل متحد توسط شورای امنیت آن سازمان وضع می‏شوند و اجرای آنها نیز اگرچه توسط دولت‏ها به عمل می‏آید اما خود شورای امنیت در قالب کمیته‏هایی که برای نظارت بر تحریم‏ها تأسیس کرده است و همچنین از طریق گزارش‏هایی که دولت‏ها در رابطه با نحوه اجرای قطعنامه‏های شورای امنیت به آن شورا ارسال می‌کنند، بر تحریم‏ها نظارت می‏کند. تحریم‏های ایالات‏متحده امریکا در قالب‏های مختلفی وضع و اجرا می‏شوند. برخی از آنها در قالب قوانین مصوب کنگره هستند؛ برخی دیگر در قالب دستورهای اجرایی رئیس‌جمهوری امریکا هستند و این دستورهای اجرایی نیز خود به دو دسته تقسیم می‏شوند: دستورهای اجرایی که رئیس‌جمهوری امریکا در راستای اجرای قوانین وضع می‏نماید و دستورهای اجرایی که رئیس‌جمهوری امریکا براساس اختیارات اجرایی خود وضع می‏کند. در نهایت، دسته‏ای دیگر از مقررات تحریمی امریکا، مصوبات خزانه‏داری امریکا و به تعبیر دقیق‏تر «اداره کنترل دارایی‏های خارجی» آن هستند. در این نوشته تلاش می‏شود تا ساختار و ویژگی‏های تحریم‏های اتحادیه اروپا و امریکا با توجه به نظام حقوقی آن اتحادیه توضیح داده شود .

مقررات اقتصادی در اتحادیه اروپا
پیش از پرداختن به ساختار تحریم‏های اتحادیه اروپا علیه ایران جای طرح این پرسش وجود دارد که منابع حقوقی اتحادیه اروپا چیست. پاسخگویی به این پرسش از آن جهت ضروری است که اگر تصوری از منابع حقوقی در اتحادیه اروپا نداشته باشیم، درک صحیحی از مقررات راجع به تحریم‏های اتحادیه اروپا علیه ایران نیز نخواهیم داشت.
مقررات اتحادیه اروپا به دو دسته کلی تقسیم می‏شوند: مقررات اولیه اتحادیه اروپا و مقررات ثانویه اتحادیه اروپا. مقررات اولیه اتحادیه اروپا، معاهدات اتحادیه هستند و مقررات ثانویه، مقرراتی هستند که نهادهای اتحادیه براساس اختیاراتی که ماده ۲۸۸ معاهده به آنها داده است وضع می‏کنند.
قوانین و مقررات اولیه در اتحادیه اروپا به شرح زیر هستند:
۱٫‌ معاهده رم که معاهده مؤسس جامعه اقتصادی اروپاست. جامعه اقتصادی اروپا اکنون به نام اتحادیه اروپا شناخته می‏شود. این معاهده مهم‏ترین سند در اتحادیه اروپاست. معاهده لیسبون نام این معاهده را تغییر داده است و اکنون این معاهده با نام معاهده کارکرد اتحادیه اروپا یا TFEU شناخته می‏شود. قانون واحد اروپایی یا The Single European Act، معاهده ماستریخت (یا معاهده اتحادیه اروپا)، معاهده آمستردام، معاهده نیس و معاهده لیسبون، همگی معاهده رم را اصلاح کرده‏اند و لذا معمولاً به آنها به نحو جداگانه اشاره نمی‏شود (البته در این مورد، معاهده ماستریخت که اصلاحات جدی‏تری را وارد کرده است استثناست).
۲٫‌ معاهده اتحادیه اروپا (معاهده ماستریخت) با توجه به تغییرات جدی که معاهده لیسبون بر آن وارد کرده است اهمیت زیادی پیدا کرده است و لذا دیگر نمی‏توان معاهده رم را تنها سند مهم در اتحادیه اروپا دانست.
مقررات اولیه با توافق میان دولت‏ها شکل می‏گیرند و با توافقات میان دولت‏ها نیز تغییر می‏کنند. چرا میان زمان انعقاد یک معاهده و زمان اجرای آن فاصله زیادی وجود دارد؟ چون برای لازم‏الاجرا شدن یک معاهده لازم است که مجالس داخلی آنها نیز آن معاهده را بپذیرند و فرایند داخلی تصویب معاهده طی شود. برای انجام این امر، زمان زیادی لازم است. همواره این امکان وجود دارد که سندی در داخل اتحادیه اروپا تصویب نشود. این اتفاق در مورد قانون اساسی اتحادیه اروپا یا The Constitutional Treaty رخ داده است. در رفراندوم‏هایی که در فرانسه و هلند در مورد این معاهده برگزار شد علیه آن رأی داده شد و این سند که در سال ۲۰۰۴ تصویب شده بود هیچ‌گاه به یکی از اسناد اتحادیه اروپا مبدل نشد.
مقررات ثانویه در اتحادیه اروپا، مقرراتی است که توسط نهادهای ذیصلاح اتحادیه صادر می‏شوند و مبتنی بر ماده ۲۸۸ معاهده کارکرد اتحادیه اروپا یا همان معاهده رم هستند. بند (۱) از ماده ۲۸۸ مقرر می‏دارد: «نهادهای اتحادیه برای اعمال صلاحیت‏های آن، می‏توانند مقرراتی را تحت عناوین regulations، directives، decisions، recommendations و opinions صادر نمایند. بنابراین، ۴ شکل اصلی قانونگذاری ثانویه در اتحادیه اروپا به شرح ذیل است:
منابع تحریم‏های اتحادیه اروپا
تحریم‏های اتحادیه اروپا علیه ایران، همان‌طور که در بالا اشاره شد دو شکل regulation و decision را داشته‏اند. همه تحریم‏های هسته‏ای و مرتبط با هسته‏ای ایران علیه اتحادیه اروپا در دو سند ۲۰۱۰/۴۱۳/CFSP که عنوانdecisionدارد و سند۲۰۱۲/۲۶۷EU  که عنوانregulationدارد درج شده‏اند. با توجه به آنچه در بالا گفته شد، وجه اشتراک این دو سند در این است که هر دوی آنها به محض تصویب توسط شورای اتحادیه اروپا و بدون اینکه نیازی به تصویب در دولت‏های عضو داشته باشند در آنها لازم‌الاجرا هستند.
تفاوت آنها در دو نکته است: نخست اینکه regulation می‏تواند با اکثریت آرای دولت‏های عضو شورای اتحادیه تصویب شوند؛ حال آنکه decision باید لزوماً با اتفاق آرای اعضا تصویب شوند؛ و دوم اینکه regulation برای تمامی اشخاص و نهادها در سرزمین دولت‏های عضو اتحادیه اروپا لازم‏الاجرا هستند اما decision فقط برای کسانی که مخاطب آنها هستند لازم‏الاجرا است.
مقررات مزبور در نظام حقوقی اتحادیه اروپا دارای قابلیت اعمال و اثر مستقیم هستند. قابلیت اعمال و اثر مستقیم در عمل به چه معناست؟ قابلیت اعمال مستقیم، یعنی اینکه مقررات اتحادیه اروپا بدون اینکه نیاز به امر دیگری باشد، در داخل اتحادیه اروپا لازم‌الاجرا است.
این امر به این معناست که نیازی به این وجود ندارد که مقررات اتحادیه اروپا مجدداً در پارلمان‏های ملی تصویب شوند. اثر مستقیم به این معناست که مقررات می‏توانند در دادگاه‏های اتحادیه اجرا شوند. اثر مستقیم مقررات اتحادیه اروپا در دادگاه‏های داخلی می‏تواند به دو صورت باشد: اثر افقی و اثر عمودی.
دیوان دادگستری اروپا در پرونده‏هایی اظهار داشته است که ممنوعیت‏هایی که در مقررات اتحادیه اروپا ذکر شده‏اند در صورتی دارای اثر مستقیم است و در دادگاه‏های کشورها قابل اعمال هستند که:
٭‌ بیانگر یک ممنوعیت روشن و بدون قید و شرط بوده باشند.
٭‌ وظیفه‏ای را بر عهده دولت‏های عضو گذاشته باشند، بی‏آنکه صلاحدیدی را برای آنها در نظر گرفته باشند.
٭‌ بین دولت‏های عضو و شهروندان آنها اثر مستقیم ایجاد کرده باشند.
در صورتی که هر ۳ شرط فوق وجود داشته باشند، مقررات اتحادیه اروپا دارای اثر مستقیم در دادگاه‏های دولت‏های عضو خواهند بود.
تحریم‏های اتحادیه اروپا در دادگاه‏های اتحادیه
پرسش دیگری که در اینجا قابل طرح است این است که آیا تحریم‏های اتحادیه اروپا فقط دستگاه‏های اجرایی دولت‏های عضو آن را ملزم می‏نمایند یا اینکه برای نهادهای قضایی و به طور خاص دادگاه‏ها نیز ایجاد تکلیف می‏کنند. در این رابطه باید توجه داشت که یکی از اصول حقوق اتحادیه اروپا این است که حقوق اتحادیه اروپا بر حقوق داخلی دولت‏های عضو برتری دارد و دولت‏ها و تمامی نهادهای زیر مجموعه آنها باید مقررات اتحادیه را اجرا نمایند. این امر شامل دادگاه‏های کشورها نیز می‏شود. دادگاه‏های دولت‏های عضو حتی موظفند قوانین و مقررات داخلی را نیز هماهنگ و همسو با مقررات اتحادیه اروپا تفسیر نمایند. این امر در پرونده‏های متعددی در اتحادیه اروپا مورد اشاره قرار گرفته است. از جمله در پروندهCase 14/83 von Colson v. Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891  دیوان دادگستری اروپا رأی داد که یک directive صادر شده توسط اتحادیه اروپا باید در دادگاه‏های اروپا مورد توجه قرار گیرد و براساس آن رأی صادر شود. در این رأی، مطلبی بیان شد که بعدها به نام اصل von Colson مشهور شد. براساس این اصل، دادگاه‏های ملی نیز بخشی از دولت هستند و آنها باید قوانین ملی را به نحوی همسو و هماهنگ با مقررات اتحادیه اروپا تفسیر نمایند.
اصل فوق بدین معناست که افراد می‏توانند مقررات اتحادیه اروپا را علیه سایر افراد و نه صرفاً علیه دولت‏ها مورد استناد قرار دهند. از این رو تحریم‏های وضع شده توسط اتحادیه اروپا نیز در دادگاه‏های اتحادیه اروپا قابلیت استناد دارند. این امر در موارد متعددی در رویه قضایی اتحادیه دادگاه‏های اروپایی بیان شده است. به عنوان مثال، دادگاه‏های اروپایی در موارد گوناگونی این نکته را بیان کرده‏اند که وجود تحریم‏ها، عذر موجهی برای اشخاص حقیقی و حقوقی اروپایی برای انجام ندادن تعهدات قراردادی آنها در مقابل اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی است.
یکی از مسائل مهمی که با اجرای برجام پیش روی اشخاص حقیقی و حقوقی تحریم شده ایرانی قرار دارد، سرنوشت رسیدگی قضایی به تحریم‏های آنها در اتحادیه اروپاست. به طور خلاصه مسأله این است که اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی، به دلیل وضع تحریم‏ها علیه خود، دعاوی متعددی علیه شورای اروپا در دادگاه عمومی اتحادیه اروپا یا دیوان دادگستری اروپا که مرجع تجدید نظر آرای آن است مطرح کرده‌اند و مدعی شده‏اند که تحریم‏های اتحادیه با اصول حقوقی متعددی در اتحادیه تناقض دارد. اکنون پس از اجرایی شدن برجام این پرسش مطرح خواهد شد که با رفع تحریم‏های مزبور براساس برجام، سرنوشت این دعاوی که هنوز مختومه نشده‏اند چه خواهد شد؟ یک پاسخ ساده به این پرسش می‏تواند این باشد که با رفع تحریم‏ها براساس برجام، این دعاوی نیز سالبه به انتفای موضوع تلقی شده و رسیدگی به آنها خاتمه خواهد یافت.
اما در اینجا این پرسش مطرح است که اگر تحریم‏های مزبور براساس بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام مجدداً اعاده گردند، تکلیف این پرونده‏ها چه خواهد بود. در صورتی که قائل باشیم، بازگشت تحریم‏ها وضع تحریم‏های جدید نیست و همان تحریم‏های سابق اعاده شده‏اند، با توجه به مختومه شدن دعاوی علیه شورای اتحادیه و سپری شدن مهلت طرح دعوی، امکان اقامه دعوی علیه این دعاوی وجود ندارد. در این صورت، اشخاص ایرانی مزبور، حق خود مبنی بر طرح دعوی علیه تحریم‏‏ها را از دست خواهند داد. بنابراین، طرف ایرانی باید بر این نکته اصرار نماید که بازگرداندن تحریم‏ها در صورت snap-back وضع تحریم جدید تلقی خواهد شد نه بازگشت تحریم‏های سابق و بنابراین، امکان شکایت علیه آنها نیز وجود خواهد داشت.
تحریم‏های ایالات‏ متحده امریکا علیه ایران
تحریم‏های ایالات‏متحده امریکا علیه ایران را در یک دیدگاه کلی می‏توان به دو دسته تقسیم کرد: تحریم‏هایی که توسط کنگره وضع شده‏اند‏ و تحریم‏هایی که براساس دستورهای اجرایی رئیس‏جمهوری وضع شده‏اند. تحریم‏هایی که براساس دستور اجرایی رئیس‏جمهوری وضع شده‏اند، عمدتاً ناشی از اختیاراتی هستند که قانون اختیارات اضطراری اقتصادی (IEEPA) به رئیس‏جمهوری می‏دهند. براساس این قانون،‏ رئیس‏جمهوری امریکا می‏تواند هر زمان که وضعیت اضطراری را در رابطه با یک کشور تشخیص دهد، محدودیت‏هایی در رابطه با آن اعمال کند. ایالات‏متحده امریکا از مارس ۱۹۹۵ از این اختیار در رابطه با ایران استفاده و چنین وضعیتی را در خصوص ایران اعلام کرده است. از آنجایی که این اختیار‏ برای یک سال مورد استفاده قرار می‏گیرد، از آن زمان تاکنون، همه ساله اعلام این وضعیت تجدید شده است. نمونه‏هایی از دستورهای اجرایی رئیس‏جمهوری امریکا که با استفاده از این اختیار صادر شده‏اند عبارتند از:
٭ دستور اجرایی شماره ۱۳۲۲۴ که در سپتامبر ۲۰۰۱ صادر شد و مقرر می‏داشت که دارایی‏های شرکت‌هایی که از عملیات تروریستی حمایت می‏کنند یا معاملاتی را در این راستا انجام داده‏اند، باید در قلمرو ایالات‏متحده امریکا توقیف شوند. این دستور اجرایی که‌اندکی پس از حادثه ۱۱ سپتامبر صادر شد،‏ اگرچه در ابتدای کار، القاعده و طالبان را هدف قرار می‏داد،‏ اما در سال‏های اخیر، به عنوان مستمسکی برای توقیف دارایی‏های برخی بانک‌ها و شرکت‌های ایرانی و ایجاد محدودیت‏ برای آنها مورد استفاده قرار گرفته است.
٭‌ دستور اجرایی شماره ۱۳۳۸۲ که در ژوئن ۲۰۰۵ صادر شده است و مقرر می‏دارد که دارایی آن دسته از شرکت‌هایی که به تکثیر تسلیحات کشتار جمعی کمک کرده است باید توقیف شوند. این دستور اجرایی نیز اگرچه در ابتدای کار علیه جمهوری اسلامی ایران صادر نشده بود، اما بعدها به منظور ایجاد محدودیت بر شرکت‌های ایرانی مورد استفاده و استناد قرار گرفت.
٭‌ دستور اجرایی شماره ۱۳۶۲۲ که در تاریخ ۳۰ جولای ۲۰۱۲ صادر شده است. این دستور اجرایی مقرر می‏دارد که مجازات‏های مقرر در قانون تحریم‏های ایران، بر آن دسته از شرکت‌هایی که نفت خام ایران را خریداری می‏نمایند،‏ اعمال خواهند شد.
٭‌ دستور اجرایی شماره ۱۳۶۴۵ که در ژوئن ۲۰۱۳ صادر شده است. این دستور اجرایی مقرر می‏دارد که معامله ریال ایران و نیز ارائه کالا به صنعت اتومبیل ایران ممنوع است.  هیچ‏یک از دستورات اجرایی فوق‏الذکر، براساس قانون صادر نشده‏اند و مستند آنها صرفاً اختیارات رئیس‏جمهوری است و لذا رئیس‏جمهوری می‏تواند بدون اینکه ملزم به اخذ مجوز از کنگره باشد،‏ آنها را لغو نماید یا تغییراتی در آنها دهد که منتهی به اعمال نشدن آنها بر شرکت‌های ایرانی شود که برخی از محدودیت‏های مندرج در قوانین بعدی کنگره،‏ مثل محدودیت‏های ذکرشده در قانون جامع تحریم‏های ایران مصوب سال ۲۰۱۰، مبتنی بر این هستند که اشخاص یا شرکت‌ها، مشمول اقدامات محدود‏کننده مذکور در دستورات اجرایی فوق،‏ قرار گرفته باشند. به عبارت دیگر، اگر این دستورات اجرایی ملغی شوند یا اعمال آنها بر شرکت‌های ایرانی متوقف شود،‏ محدودیت‏های آن قوانین نیز بر شرکت‌های مزبور اعمال نخواهد شد.
دسته دوم، دستورات اجرایی مبتنی بر قانون هستند. این دستورات اجرایی یا مبتنی بر مصوبات کنگره هستند یا متعاقباً در مصوبات کنگره تأیید شده‏اند و لذا رئیس‏جمهوری نمی‏تواند به تنهایی و بدون مجوز کنگره آنها را اصلاح کرده یا تغییر دهد. این دستورات اجرایی عبارتند از:
٭‌ دستور اجرایی شماره ۱۲۹۵۹ که در ماه مه ۱۹۹۵ صادر شده است و تجارت با ایران و سرمایه‏گذاری در آن را منع می‏نماید. مفاد این دستور اجرایی در ماده ۱۰۳ قانون جامع تحریم‏های ایران مصوب سال ۲۰۱۰ عیناً تکرار شده است و لذا رئیس‏جمهوری نمی‏تواند به تنهایی آن را کنار گذارد.
٭ دستور اجرایی شماره ۱۳۵۹۰ که در نوامبر ۲۰۱۱ صادر شده است و شامل «فروش، اجاره یا ارائه خدمات یا کالاهایی به ایران می‏شود که می‏تواند به‏طور مستقیم یا مهمی به حفظ یا توسعه توان تولید محصولات پتروشیمی در ایران کمک کند.» البته چنین کاری در صورتی مشمول تحریم خواهد بود که ارزش خدمات یا کالاهای ارائه شده در طول ۱۲ ماه بیشتر از ۲۵۰ هزار دلار یا مجموعاً (بدون در نظر گرفتن بازه زمانی) بیشتر از یک میلیون دلار باشد. این تحریم نیز در ماده ۲۰۱ «قانون کاهش تهدید ایران و حقوق بشر در سوریه» مصوب ۲۰۱۲ ذکر شده است.
٭‌ تحریم بانک مرکزی ایران که در دستور اجرایی ۱۳۵۹۹ امریکا مصوب فوریه ۲۰۱۲ ذکر شده است و علاوه‏بر تحریم کردن بانک مرکزی ایران، مقرر می‏دارد که دارایی‏های آن در قلمرو امریکا باید توقیف شود. این تحریم در ماده ۱۲ قانون «کاهش تهدید ایران و حقوق بشر در سوریه» تکرار شده است. با این حال، قانون مزبور به دولت امریکا این اختیار را می‏دهد که اگر تأیید کند که بانک مرکزی ایران به تأمین مالی تکثیر سلاح‏های کشتار جمعی نمی‏پردازد یا سپاه پاسداران یا سایر اشخاص تحریم‏شده در دستورهای اجرایی ۱۳۲۲۴ و ۱۳۳۸۲ را حمایت مالی نمی‏کند،‏ این تحریم را ملغی نماید. به‏عبارت دیگر، در این‏خصوص، دولت امریکا نمی‏تواند تحریم را رأساً ملغی نماید، اما این اختیار را دارد در صورتی که امور مزبور را تأیید کند، تحریم بانک مرکزی را لغو نماید.
٭‌ دستورات اجرایی مربوط به معاملات فلزات گرانبها. دستور اجرایی شماره ۱۳۶۲۲ که قبلاً به آن اشاره شد، حاوی مقرره دیگری نیز هست که براساس آن،‏ اشخاص یا شرکت‌هایی که به ایران کمک کرده‏اند تا فلزات گرانبها را معامله کند، مشمول تحریم قرار می‏گیرند. این بخش از دستور اجرایی یاد شده،‏ در ماده ۱۲۴۵ «قانون آزادی و مبارزه با تکثیر تسلیحات در ایران» مورد تصویب کنگره قرار گرفته است. اگرچه دولت امریکا اجازه ندارد این تحریم را مثل تحریم بانک مرکزی ملغی کند،‏ اما اختیار توقف اجرای آن به دولت داده شده است.
برجام و تحریم‏های ایالات‏ متحده امریکا
برجام موجب آن می‏شود که دستورهای اجرایی مستقل رئیس‌جمهوری امریکا در مورد تحریم ایران که مبتنی بر قوانین نیستند ملغی شوند و قوانینی که در مورد تحریم ایران وضع شده‏اند نیز براساس اختیاراتی که به رئیس‌جمهوری امریکا اعطا شده‏اند، متوقف خواهند شد و عملاً این کار، در حکم لغو تحریم‏های مزبور خواهد بود. به عبارت دیگر، با توجه به گوناگون و متفاوت بودن تحریم‏های ایران در ایالات‏متحده امریکا، برداشته شدن آنها نیز مکانیزم‏های متفاوتی دارد. برخی از این تحریم‏ها با دستور رئیس‌جمهوری امریکا ملغی می‏شوند و برخی دیگر با مقرراتی که وزیر امور خارجه صادر می‏نماید بدون اینکه ملغی شوند، تعلیق شده یا اجرای آنها متوقف می‏شود. در نظام حقوقی امریکا دسته دیگری از تحریم‏ها نیز وجود دارند که به نام‏ تحریم‏های ایالتی شناخته می‏شوند. مقصود از تحریم‏های ایالتی، تحریم‏هایی است که توسط مقامات قانونگذاری و اجرایی ایالت‏ها و نه توسط دولت فدرال تصویب می‏شوند. در برجام در خصوص این تحریم‏ها این نکته قید شده است که دولت ایالات‏متحده امریکا به طور فعال تلاش خواهد کرد که تحریم‏های ایالتی نیز رفع شوند و تحریم‏های ایالتی جدیدی تصویب نشوند. با این حال،ایالات‏متحده امریکا تعهد قطعی به لغو همه این تحریم‏ها نداده است چرا که لغو این تحریم‏ها خارج از حدود اختیارات دولت مرکزی است.
در نهایت باید به این نکته اشاره کرد که بر خلاف اتحادیه اروپا، هیچ مکانیزم مشخصی برای رسیدگی قضایی به قانونی یا غیر قانونی بودن تحریم‏ها وجود ندارد و دادگاه‏های این کشور صلاحیت رسیدگی به تحریم‏های وضع شده توسط دولت را ندارند. لذا هیچ پرونده قضایی نیز علیه تحریم‏های امریکا در دعاوی این کشور وجود ندارد که با برجام مختومه یا متوقف شود.