جدال بر سر خزانه خالی!

تدبیر24 : چندي پيش به بهانه سخن رئيس جمهور محترم درباره اينكه «خزانه كشور خالي است»، مطالبي را در مورد خزانه و خزانه‌داري گفتم. امروز به بهانه روايت‌هاي گوناگون از موجودي صندوق توسعه ملي قدري در اين باره سخن مي‌گويم.

بي‌انضباطي در بودجه‌ريزي و بودجه‌بندي طي سال‌هاي پس‌ از پيروزي انقلاب به دليل عدم اهليت كارشناسان سازمان برنامه و بودجه باعث شد همه ساله بودجه ساليانه با كسري بسته شود. كسري بودجه دولت منشاء اصلي تورم در جامعه و كاهش ارزش پول ملي بوده است. عدم احصاء همه درآمدهاي نفتي، نه بخشي يا قسمتي از درآمد عمومي وفق اصول 44، 45 و 51 قانون اساسي و خروج از ممشاي اصل 52 قانون اساسي در تدوين بودجه و نقض مكرر اصل 52 قانون اساسي باعث شد امروز هيچ نهاد نظارتي نتواند دقيقا بگويد در آمدي كه منابع بودجه كل كشور ناميده مي‌شود چقدر است و نيز هزينه‌هاي با وصف منابع كل بودجه كشور چه مبلغ مي‌باشد.

ماده 10 قانون محاسبات عمومي در تعريف درآمد عمومي مي‌گويد؛ در آمد عمومي عبارت است از درآمدهاي وزارتخانه‌ها و موسسات دولتي، ماليات و سود سهام شركت‌هاي دولتي، درآمدهاي حاصل از انحصارات و مالكيت و ساير درآمدهايي كه در قانون بودجه كل كشور تحت عنوان درآمد عمومي منظور مي‌شود. ماده 11 قانون محاسبات عمومي نيز دريافت‌هاي دولت را تعريف مي‌كند و درآمدعمومي را بخشي از دريافت‌هاي دولت مي‌داند.

در مجلس پنجم به دليل افزايش قيمت نفت، صندوق ذخيره ارزي تاسيس شد تا همه درآمد نفت كه درآمد عمومي تلقي مي‌شود در بودجه‌ريزي دولت منظور نشود.

اين تدبير به تقليد از دولت‌هاي روسيه و نروژ انجام شد. آنها هم بخشي از درآمد نفت خود را در يك صندوق ذخيره كردند تا براي كارهاي زيربنايي و دراز مدت و نيز انباشت ثروت براي روزهاي مبادا باشد. 

دولت‌هاي نروژ و روسيه دچار كسري نبودند و فلسفه پيدايش صندوق ذخيره ارزي هم به همين دليل بود. اما ما در ايران دچار كسري بودجه بوديم و بيرون كشيدن بخشي از درآمد عمومي از خزانه كشور و تاسيس يك خزانه جديد به مصلحت نبود. وقتي بودجه كل كشور دچار كسري است چه دليل عقلاني وجود دارد كه بخشي از درآمدهاي كشور را در جبران كسري به كار نگيريم و ببريم در صندوقي بريزيم كه فارغ از حساب و كتاب خزانه به مفهوم حقوقي اصل 53 قانون اساسي باشد. از ديگر بي‌تدبيري هاي بودجه‌ريزان و بودجه‌بندان كشور اين بود كه بخشي از درآمد نفت و گاز را كه درآمد عمومي محسوب مي‌شد بدون حساب و كتاب درآمد شركت ملي نفت محسوب مي‌كردند.

اين بي‌انضباطي در شركت ملي نفت به دليل نقض تبصره 38 قانون بودجه تا سال 83 ادامه داشت. مجلس هفتم به اين بي‌انضباطي رسميت داد و بدون مجازات مديران نفتي در بي‌انضباطي مالي كه در تفريغ نفت سال 83 به عنوان يك سند ملي به مجلس ارائه شد، گزارش تفريغ نفت را ناديده گرفت. منابع عظيم ريالي و ارزي از خزانه كشور بيرون آورده شده و به عنوان درآمد شركت ملي نفت شناخته شد. از جمله اين منابع فروش نفت در داخل، محروم كردن خزانه از سود بزرگ‌ترين شركت دولتي يعني شركت ملي نفت و نيز اختصاص درصدي از ارزش نفت خام توليدي به عنوان سهم شركت ملي نفت بود. مجلس شركت ملي نفت را از ملي بودن خارج كرد و سهامي كرد و نقطه پاياني بر نهضت ملي شدن نفت گذاشت. 

بدين ترتيب درآمد عمومي كشور در سه خزانه: 1- خزانه‌داري كل كه بودجه عمومي دولت در آن متمركز بود 2- خزانه شركت ملي نفت 3- خزانه صندوق ذخيره ارزي نگهداري مي‌شد.

لذا ما يك مملكت داريم با سه خزانه. بحمدالله تا به امروز هيچ يك از سه خزانه كشور خالي نبوده تا موجب تكدر خاطر رئيس جمهور محترم باشد.

ظاهرا براساس ماده  84 قانون برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملي تاسيس شد و به عمر صندوق ذخيره ارزي پايان داده شد.

قرار شد 20 درصد درآمدهاي نفت و گاز و فرآورده‌هاي نفتي و ميعانات گازي به اين صندوق واريز شود تا به بخش‌هاي غيردولتي شامل خصوصي، تعاوني و عمومي به صورت تسهيلات پرداخت شود.

اين روزها سخني متفاوت در مورد موجودي صندوق توسعه ملي به گوش مي‌رسد. آقاي فرزين مديرعامل سابق صندوق توسعه ملي درآغاز سال گفت؛ «منابع صندوق توسعه ملي به 49 ميليارد و 600 ميليون دلار در سال 91 افزايش يافته است.» (خبرگزاري‌ها 15 ارديبهشت 92)

اخيراً معاون اول رئيس جمهور موجودي صندوق را 32 ميليارد دلار و رئيس دفتر رئيس جمهور اين رقم را 40 ميليارد دلار ذكر كرد. (فارس 4 آبان 92)

ديروز وزير اقتصاد موجودي صندوق را بيش از 50 ميليارد دلار اعلام كرد.اين درحاليست كه فرزين مديرعامل سابق صندوق كه رقم موجودي صندوق را در ارديبهشت امسال49 ميليارد و 600ميليون دلار ذكر كرده بود در 15 مهر 92 اين رقم را 54 ميليارد و 600 ميليون دلار در مراسم توديع و معارفه خود اعلام كرد. 

سرانجام خروج از ممشاي قانون اساسي و قانون برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومي در تاسيس سه خزانه به جاي يك خزانه وفق اصل 53 قانون اساسي همين مي‌شود كه ملاحظه مي‌كنيم.

مسئولين  طوري از صندوق توسعه ملي حرف مي‌زنند كه گويي صندوق جاي ارائه تسهيلات بلاعوض است وپولي درآن برگشت داده نمي شود حال آنكه اين چنين نيست.

امروز صندوق ذخيره ارزي در نروژ و روسيه بالاي هزاران ميليارد دلار ذخيره دارند و وقتي گفتند ذخيره، به مفهوم آن پايبند بودند. اما در ايران وضع اين چنين است. 

حالا بايد ديد چه بايد كرد؟ اولا ديوان محاسبات وفق اصل 55 قانون اساسي بايد تفريغ صندوق ذخيره ارزي و تفريغ صندوق توسعه ملي را از ابتداي تشكيل تاكنون بدهد تا معلوم شود چه بر سر ذخاير ما در اين دو صندوق آمده است.

ثانيا دولت يازدهم هم كه اكنون دست‌اندركار بودجه 93 است بايد به نقض اصل 53 قانون اساسي پايان دهد و وجوه درآمدي خود را فقط در يك خزانه متمركز كند تا امكان نظارت و كنترل آن وجود داشته باشد و وقتي مي‌خواهد رقم آن را ذكر كند يك قول واحد وجود داشته باشد. اگر دولت‌هاي پيشين ماده 32 قانون برنامه و بودجه را نقص نمي‌كردند، اين اتفاقات نمي‌ افتاد. در ماده 32 قانون برنامه و بودجه فلسفه تشكيل صندوق ذخيره ارزي و صندوق توسعه ملي لحاظ شده بود و نيازي به تاسيس اين دو صندوق نبود.

منابع موجود در خزانه شركت ملي نفت و خزانه صندوق توسعه ملي ماهيتا درآمد عمومي كشور است. بايد در يك خزانه وفق اصل 53 قانون اساسي متمركز باشد. حساب خزانه يك سرش در بانك مركزي است، سر ديگرش در وزارت اقتصاد و دارايي. فقط مقامات مسئول در اين دو نهاد صلاحيت اعلام موجودي آن را دارند.

وقتي هر دو نهاد ساكت هستند معلوم مي‌شود حساب و كتابي در كار نيست. اين ادعايي نيست كه توسط يك روزنامه‌نگار مطرح مي‌شود، يك حقيقت تلخ است كه بخشي از آن در گزارشات تفريغ بودجه سنواتي آمده اما دولت‌ها و مجالس وقت اهميت آن را در نيافته‌اند. به نظر مي‌رسد اكنون نيز دولت اهميت آن را نمي‌داند. ده سال پيش نگارنده با طرح موضوع نقض اصل 53 قانون اساسي و عدم رعايت تبصره 38 قانون اساسي بودجه سال 58 اين مهم را كه همه درآمدهاي نفتي (نه بخشي از آن) كه به هر نحو وصول مي‌شود در خزانه متمركز نيست مطرح كرد. وزير وقت آن سال كه خوشبختانه امسال نيز وزير نفت است اهميت آن را در نيافت. امروز نگارنده از همان وزير مي‌پرسد آيا مي‌داند عوايد حاصل از فروش نفت و گاز ميدان مبارك و ميدان گازي رام در كجاي خزانه متمركز است؟ اصلا آيا مي‌داند ميدان رام كجاست و سهم ايران از عوايد آن چقدر است؟