جولان پروژه‌ها در مغز برنامه‌ریزی اقتصادی

تدبیر24 »حدود سه سال از ابلاغ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی گذشته و به اعتقاد تحلیلگران هنوز دستگاه‌ها به‌طور کاملا مطلوبی در این مسیر حرکت نکرده‌اند. در این میان سازمان برنامه و بودجه که از آن به عنوان مغز متفکر برنامه‌ریزی کشور یاد شده و نقش عمده‌ای در برنامه‌های توسعه‌ای دارد بی‌تردید می‌تواند در مرکز توجه قرار داشته باشد هرچند که این سازمان طی حدود ۲۰ سال گذشته با فراز و نشیب‌های بسیاری روبه‌رو بوده و طی چندین مرحله عناوین و امور مربوط به آن تغییر کرده است.

این در شرایطی است که حداقل از ابتدای دولت احمدی‌نژاد تاکنون این سازمان از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تفکیک شده و تحت عنوان معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و همچنین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهوری فعالیت کرد که موجب جدا شدن برنامه‌های مالی و بودجه‌ای از امور مدیریتی و منابع انسانی شد. با این حال در دولت یازدهم بار دیگر ترکیب صورت گرفت و شورای عالی اداری طی مصوبه‌ای احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را رسما اعلام کرد، اما دیری نپایید که بار دیگر دولت در فاصله کمتر از دو سال به این نتیجه رسید که باز هم باید از یکدیگر تفکیک شوند. به‌طوری که سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به دو سازمان برنامه و بودجه و همچنین سازمان اداری و استخدامی تغییر کرد.

اما در سه سال گذشته که سازمان برنامه و بودجه فعلی زمانی با امور اداری و استخدامی نیز ترکیب شده بود در اجرای اقتصاد مقاومتی چند محور اصلی و کلی داشت که مربوط به هر دو وظیفه یعنی امور اداری و استخدامی و همچنین برنامه‌ و بودجه بود. تحلیلگران روند حرکت مغز متفکر برنامه‌ریزی را در اقتصاد مقاومتی مورد تحلیل قرار داده‌اند که در شش محور قابل ارزیابی است.

البته باید یادآور شد که در خصوص وضعیت عملکرد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در بخش قابل توجهی از پروژه‌ها اطلاعات و آمار و گزارش مشخصی وجود نداشته که دلیل آن نیز به کلان بودن بیش از حد پروژه‌ها مربوط می‌شود.

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در صدر برنامه‌های اقتصاد مقاومتی

طراحی مدل جامع استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد همواره یکی از برنامه‌های اساسی سازمان برنامه و بودجه طی سال‌های گذشته عنوان شده و در این رابطه ستاد و کمیته‌هایی در سازمان اصلی و همچنین سازمان‌های استانی آن تشکیل شد.

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد از جمله روش‌ها و سازوکارهایی است که ارتباط بین ارتباطات تخصیص یافته به دستگاه‌های اجرایی را با خروجی‌ها و پیامدهای آن از طریق به‌کارگیری اطلاعات عملکردی در تخصیص منابع تقویت می‌کند. بنابراین می‌تواند در راستای اقتصاد مقاومتی تلقی شوند. موضوعی که موجب شد سازمان برنامه و بودجه از اوایل مهرماه امسال اقدام به برگزاری دوره‌های توجیهی شیوه نگارش بودجه بر این مبنا کرد تا برنامه‌ها و فعالیت‌های دستگاه‌های اجرایی با دقت بررسی و تکمیل شود.

تحلیلگران معتقدند گر چه دستور عملکرد بودجه‌ریزی از طریق سازمان اعلام شده، اما تمامی مراحل کار در آن دیده نمی شود. براین اساس رویکرد این سازمان در اجرایی کردن برنامه طراحی مدل جامع استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در زمینه‌ تهیه دستورالعمل اجرایی آن در بودجه سال ۱۳۹۶ دچار ابهام است. از سوی دیگر تاکید دارند که دولت یازدهم از ابتدای آغاز کار و طراحی اولین بودجه خود در سال ۱۳۹۳ این هدف را داشته اما محقق نشده است با این وجود توان کارشناسی و عزم لازم برای اجرای چنین طرحی در سازمان برنامه و بودجه کاملا وجود دارد.

در این رابطه مرکز پژوهش‌های مجلس نیز بر این باور است که استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد علیرغم اهمیت، نیازمند تغییرات ساختاری به‌خصوص در قوانین ناظر بر بودجه‌ریزی، وظایف و مأموریت‌های دستگاه‌های اجرایی است. بنابراین، ابهام مهمی که در مورد اجرایی شدن آن وجود دارد، نحوه بازبینی این وظایف و تفکیک آن‌ها به مأموریت‌های اصلی و فرعی است. نتیجه اینکه، اصلاح مشکلات ساختاری و نهادی اساسی که در حوزه نظام بودجه‌ریزی کشور مطرح است، در مقایسه با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد دارای اولویت بالاتری است و مقدمه لازم برای تحقق آن است.

‌در نتیجه تغییر شیوه‌های بودجه‌ریزی بدون توجه به مشکلات ساختاری موجود مانند عدم مرزبندی شفافی بین وظایف دستگاه‌های تهیه‌کننده و تصویب‌کننده بودجه، مشخص نبودن و درهم‌ریختگی وظایف و مأموریت‌های دستگاه‌ها، عدم تفکیک امور حاکمیتی از تصدی‌گری و عدم رعایت الزامات مربوط به هریک از آن‌ها، عدم توجه به تفاوت ماهیت درآمدهای دولت ناشی از منابع بین‌نسلی، منابع حاصل از امور حاکمیتی، منابع حاصل از امور تصدی و…، روشن نبودن محدوده بخش عمومی، نقص در رسیدگی به بودجه شرکت‌های دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت و مسائلی از این قبیل، نتیجه قابل توجهی را به دنبال نخواهد داشت.

پروژه‌ای مبهم و کلان

اصلاح ساختار کلان دولت یکی‌دیگر از محورهای برنامه‌های سازمان برنامه و بودجه برای اجرای اقتصاد مقاومتی است که کارشناسان آن را مورد بررسی قرار دادند. به اعتقاد آنها نام این پروژه به قدری کلان و مبهم است که می توان همه موارد و مباحث اعم از اصلاح ساختار اداری، اصلاح ساختار اقتصادی، اصلاح ساختار فرهنگی، اصلاح ساختار سیاسی را در مجموعه آن جای داد. با توجه به اینکه در خصوص این پروژه، مفاد و جزئیات آن و برنامه سازمان برنامه بودجه برای اجرای آن، گزارش مشخصی ارائه نشده است ارزیابی خاصی در مورد آن وجود ندارد.

اصلاح نظام اداری نیاز به منابع مالی ندارد

سازمان برنامه و بودجه در راستای عملکرد اقتصاد مقاومتی «اصلاح نظام اداری و استقرار دولت الکترونیک» را نیز به عنوان یکی از اهداف خود معرفی کرده است. این در حالی است که براساس پژوهش‌های مجلس ارزیابی عملکرد برنامه‌های توسعه‌ای در کشور نشان می‌دهد که دستگاه‌های اجرایی هیچ‌گونه آن‌طور که خواسته‌اند نتوانسته‌اند اهداف برنامه را محقق کنند که این امر بیش از این‌که ناشی از ضعف در قوانین و عدم حاکمیت قانون باشد از مشکلات ساختاری نظام اداری نشات می‌گیرد.

این در حالی است هنگامی که با یک بروکراسی ناکارآمد و فاقد ظرفیت‌های لازم مواجه هستیم، نبایستی انتظار توسعه در سایر نظامات کشور را داشته باشیم. بدون یک نظام اداری کارآمد نمی‌توان به اهداف توسعه‌ای رسید چون نارسایی‌ها و آسیب‌های موجود در نظام اداری به عنوان بستر فعالیت سایر نظامات کشور بر عملکرد آنها تأثیر مستقیم داشته و مانع جدی در مسیر نیل به اهداف این نظامات می‌گردد. از این رو اصلاح نظام اداری و به تبع آن توجه به دولت الکترونیک که یکی از الزامات و مؤلفه‌های نظام اداری کارآمد است، از ضروریات اقتصاد مقاومتی است.

تحلیلگران معتقدند که اصلاح نظام اداری نه تنها نیازی به منابع مالی ندارد، بلکه تحقق آن منجر به کاهش هزینه‌های عمومی و افزایش منابع عمومی کشور می‌گردد. با این وجود طی سال‌های اخیر، بدنه دولت از نیروهای خلاق، کارآمد و با تجربه و متخصص خالی شده است و در این رابطه با ضعف جدی مواجه هستیم. همچنین که بسیاری از مسئولین کشور اساساً توجهی به اهمیت نظام اداری ندارند و این نظام را عنصری تبعی و وابسته به سایر نظامات کشور می‌دانند. لذا تا زمانی که این دیدگاه اصلاح نشود نمی‌توان امیدی به عزم جدی در این زمینه داشت.

با این حال، اقدامات لازم در زمینه الکترونیکی سازی دولت در این پروژه پیشرفت بهتری داشته است. وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات در این زمینه گفته است که در سه سال گذشته ۱۲ هزار میلیارد تومان در بخش زیرساخت و دسترسی این حوزه سرمایه گذاری کردیم و بنا داریم در برنامه ششم ۶۰ هزار میلیارد تومان دیگر در همین حوزه سرمایه گذاری کنیم.

بر اساس گزارش مسئولین، نخستین گام‌های پروژه دولت الکترونیک شامل درگاه واحد خدمات دولت و گذرگاه خدمات دولت اواخر اردیبهشت سال ۱۳۹۶ برداشته می‌شود؛ همچنین درگاه ملی دولت هوشمند به لحاظ معماری یعنی سیستم، شبکه، نرم افزار و سخت افزار کامل است و ۴۰ درصد خدمات دولت در این درگاه احصا شده است و ۴۰ درصد آن الکترونیکی شده و پیش بینی می شود که تا پایان سال، ۵۰ درصد خدمات دولت روی این مجموعه آورده شود.

با این وجود، گزارش مشخصی از وضعیت اصلاح ساختار اداری ارائه نشده است و شواهد نشان می دهد که برای اجرای این پروژه، اقدام مشخصی انجام نشده است.

تعیین تکلیف پروژه‌های عمرانی

یکی از بزرگ‌ترین مشکلات موجود در برنامه‌های توسعه و البته بودجه دولت تعیین تکلیف و تکمیل پروژه‌های عمرانی است که طی سال‌های گذشته در بودجه مصوب اما با توجه به نبود منابع کافی تکمیل نشده است. اکنون با این انباشت قرار بر این است تا بیش از ۲۵۰۰ طرح ملی و استانی نیمه‌تمام در سطح کشور به بخش غیردولتی واگذار شود. این موضوعی است که از محورهای اساسی اقتصاد مقاومتی سازمان برنامه و بودجه محسوب می‌شود.

در این رابطه مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است: کلیت سیاست مطلوب بوده و با اقتصاد مقاومتی همراستاست، هرچند در رابطه با فرآیند اجرای آن باید ملاحظاتی مدنظر قرار گیرد از جمله این‌که این پروژه‌ها به نوعی دارایی دولت محسوب می‌شوند و این‌که واگذاری ۲۵۰۰ طرح ملی و استانی نیمه‌تمام عمرانی به بخش غیردولتی مدنظر قرار گرفته باید در آن قیمت‌گذاری‌ها با دقت کافی انجام شده و از رانت‌خواری و فساد جلوگیری شود.

کارشناسان معتقدند اجرای این پروژه نیاز به منابع مالی ندارد و حتی در برخی حوزه‌ها درآمدزایی ایجاد می‌کند. همچنین توان کارشناسی مربوطه در حد خوبی است، ولی ممکن است به دلایل اقتصاد سیاسی انگیزه کافی در برخی دستگاه‌ها برای واگذاری پروژه‌ها وجود نداشته باشد حتی اگر سازمان مدیریت عزم لازم را برای واگذاری داشته باشد به‌طور کلی اینگونه عنوان می‌شود و این پروژه براساس سایر قوانین باید اجرا شود، ولی نمی‌توان آن را جزو اقدامات رایج دستگاه‌ها دانست. از سوی دیگر بنابر گزارش سازمان برنامه و بودجه تاکنون تعداد قابل توجهی پروژه واگذار شده است.

اصلاح نظام درآمد – هزینه استان‌ها

در حالی مرکز پژوهش‌های مجلس معتقد است که یکی از مشکلات نظام برنامه‌ریزی در ایران، برنامه‌ریزی متمرکز است که می‌توان از آن به عنوان یکی از موانع توسعه یاد کرد در این میان هزینه استانی راهی برای تمرکززدایی مالی و دادن اختیار بیشتر استان است که از برنامه سوم آغاز شد.

بنابراین اجرای پروژه اصلاح درآمد – هزینه استان‌ها همراستا با محورهای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است که در ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استان‌ها و به‌کارگیری ظرفیت و قابلیت‌های متنوع در جغرافیای مزیت‌های مناطق کشور تاکید دارند.

کارشناسان عنوان می‌کنند که نظام درآمد هزینه‌ای، جوابگوی نیازهای استان‌ها و کشور نیست و لزوم اصلاح این نظام امری حیاتی به نظر می‌رسد که در اقتصاد مقاومتی مورد توجه قرار گرفته است.

با توجه به اینکه اصلاح نظام درآمد - هزینه عمدتا ناظر بر اصلاح روندها، سازوکارها و برخی نهادسازی‌ها و ترتیبات نهادی است، این پروژه نیاز به منابع مالی ندارد و برخی از این بسترها پیش از این به وجود آمده و اکنون لازم است این بستر ها و نهادها توانمند شوند.

تحلیلگران اقتصاد مقاومتی می‌گویند که یکی از مهم‌ترین عوامل موفقیت این طرح، توان کارشناسی بالا است؛ خصوصا اینکه لازم است این توان کارشناسی در استان‌های کشور و مناطق مختلف وجود داشته باشد. با این حال توان کارشناسی نوعی دانش ضمنی است که در طول زمان کسب می شود و باید با آموزش و نظارت در کنار هم کنترل شود. قاعدتا این وظیفه در این پروژه به عهده سازمان برنامه و بودجه است.

با این حال بزرگترین مانع اجرای این پروژه، تمایل دولت به حداکثر کردن حیطه نفوذ و اختیار خود است و چه بسا این مساله نظام درآمد هزینه استانی را نسبت به سال های نخست اجرای آن، محدودتر کرده است. در حال حاظر بطور متوسط تنها حدود چهار درصد از مصارف بودجه از مجرای نظام درآمد هزینه استانی تخصیص می‌یابد.

اجرای چرخه مدیریت بهبود بهره‌وری در ۱۰ بنگاه بزرگ اقتصادی منتخب

یکی از چالش‌های اساسی فعلی در اقتصاد ایران پایین‌بودن بهره‌وری در بنگاه‌های اقتصادی است که البته این موضوع و کلیت بهره‌وری در سیاست‌های اقتصاد مقاومتی مورد توجه قرار گرفت به‌طوری که در برخی بندها به طور غیرمستقیم به موضوع بهره‌وری عوامل توجه شده و از این منظر اجرای چرخه مدیریت بهبود بهره‌وری، پروژه‌ای در راستای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ارزیابی می‌شود.

به اعتقاد تحلیلگران از چالش‌های اجرای طرح، سختی کار و طولانی (زمانبر) بودن اجرای طرح است. همچنین تأمین منابع مالی برای اجرای این پروژه در بنگاه‌های اقتصادی باید با دقت بیشتری انجام میشد. بخشی از بنگاه‌های اقتصادی دولتی و برخی خصوصی‌ هستند. هر چند بر اساس اطلاعات اخذ شده، بیان شده است که بخشی از منابع طرح قرار است از محل ماده ۷۹ قانون برنامه پنجم توسعه تأمین گردد اما از آنجا که اطلاعات دقیقی درباره مدل تأمین مالی طرح تاکنون ارائه نشده است، نمی‌توان اظهار نظر کاملی در این زمینه داشت.

مساله دیگر این مساله، ضمانت اجرای طرح است. از آنجا که اطلاعاتی در این زمینه تاکنون حاصل نشده است، نمی‌توان در مورد این که آیا ضمانت‌های اجرایی مناسبی در این زمینه طراحی شده است یا نه، اظهار نظر کرد.

در مجموع تحلیلگران اقتصاد مقاومتی با بررسی چند محور اساسی برنامه‌های سازمان برنامه و بودجه در اجرای سیاست‌های اقتصاد مقاومتی براین تاکید دارند که اقدامات آن برای بعضی از پروژه‌ها در اواسط راه بوده و اطلاع و گزارش مشخصی از روند اجرایی شدن آنها تا به حال ارائه نشده است. همچنین به نظر می‌رسد بخشی از پروژه‌های مذکور هنوز وارد فاز اجرایی نشده و برنامه‌ واضحی برای اجرای پروژه‌هایی از قبیل اصلاح نظام درآمد هزینه استانی و اصلاح ساختار کلان وجود ندارد.

همچنین یکی از دلایل این وضعیت را کلان بودن و فراسازمانی بودن پروژه‌های سازمان برنامه و بودجه می‌دانند که این نیازمند شکسته‌ شدن پروژه‌ها به پروژه‌هایی کوچک‌تر است. از سویی دیگر باید شفافیت لازم در وضعیت پروژه‌ها اعلام شود.