قانونی که به نفع نباشد

تدبیر24 : ممنوعیت قانونی انتخاب یک شهردار برای سه دوره متوالی در یک شهر، مساله‌ای است که این روزها به بحث داغی میان حقوقدانان تبدیل شده و در اين ميان اصرار معاون نظارت مجلس كه رئيس ستاد شهردار تهران در انتخابات رياست جمهوري بوده و همچنين رئيس مجلس بر منسوخ دانستن قانون ممنوعيت دو دوره شهردار تهران بدون اشاره به علت آن مورد تشكيك حقوقدانان قرار گرفته است كه در اين يادداشت بررسي مي‌شود. در این میان حامیان شهردار شدن دکترمحمد باقرقالیباف مهم‌ترین دلیلی که برای عبور از این مانع قانونی بیان کرده اند «منسوخ شدن قانون ممنوعیت انتخاب شهردار برای بیش از یک دوره متوالی» است.

 بحث نسخ قوانین حقوقی در مواردی مطرح است که یک قانون موخر توسط مرجع ذیصلاح تصویب شده و قانون مقدم خود را نسخ می‌کند. در این موارد قانونگذار اراده خود را در قانون ناسخ اعلام داشته و مقرر می‌دارد که قانون منسوخ از درجه اعتبار ساقط است. بحث قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران در این روزها بار دیگر اختلافات بر سر تفسیر قوانین حقوقی را در حالی ایجاد کرده که ممنوعیت انتخاب شهردار برای بیش از دو دوره در قانون مصوب سال 1361 در قانونی سال 1375 مسکوت مانده و تکلیف ممنوعیت قانون قبلی مشخص نشده است. عبارت استفاده شده در قانون سال 75 که در ماده 96 این قانون بیان شده «کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو می‌گردد» به نظر اراده قانونگذار در نسخ صریح نوعی تجلی دارد که در یک عبارت کلی بدون ذکر نام قانون خاصی اعلام داشته قوانین مغایر از درجه اعتبار ساقط هستند.

با توجه به سکوت قانونگذار در قانون موخر در مورد ممنوعیت تصدی شهردار بیش از دو دوره هم اکنون این بحث مطرح است که آیا قانون مقدم با توجه به تصویب قانون سال75 قانون منسوخ است یا همچنان مناط اعتبار باقی خواهد ماند. سکوت قانونگذار در اکثر نظام‌های حقوقی جهان حمل بر ایجاب و قبول نیست و بر خلاف سکوتی که در جامعه از آن به رضا تعبیر می‌شود در عالم حقوق هیچ بار حقوقی بر سکوت نمی‌توان اعمال کرد. با توجه به این اصل عدم ذکر ممنوعیت بیش از دو دوره شهردار را نمی‌توان دلیلی بر جواز آن شمرد. اما سابقه قانونگذاری پیشین مبنی بر این ممنوعیت را به اشکال مختلفی می‌توان همچنان معتبر و ملاک استناد قرار داد. از یک دیدگاه اختلاف موضوع دو قانون مذکور در موضوع مورد بحث این قول قوی را ایجاد می‌کند که قانون موخر در مقام بیان شرایط شهردار نبوده و به این ترتیب بر قوانین قبلی در این مورد صحه گذاشته است. حکمت قانونگذار همیشه بر روشن کردن کامل مقصود خود و رعایت مصلحت موکلانش در تصویب قوانین است. لذا با توجه به فلسفه جلوگیری از فساد در تصدی بیش از دو دوره مشاغل مهم از جمله ریاست جمهوری و در مصداق مورد بحث ریاست کلانشهر بزرگ و مهمی مانند تهران به نظر می‌رسد که سکوت قانونگذار در قانون موخر را نمی‌توان ملاکی برای از بین رفتن ممنوعیت پیشین دانست.

 این در حالی است که رویه موجود در سال‌های گذشته در مراجع قضایی و اداری نیز موادی از قانون سال 69 را همچنان در بحث مربوطه به شوراهای شهر شهرداری‌ها نیز معتبر دانسته و حتی شورای‌عالی استان‌ها نیز یکبار در سال 86 و بار دیگر بر ممنوعیت انتخاب یک شهردار برای بیش از دو دوره متوالی صحه نهاده و به این ترتیب اصل دیگر پذیرفته شده در قانون اساسی را نیز مورد تأیید قرار داده که بر اساس آن هر جا قانون سکوت کرده بود نمی‌توان از تصمیم خودداری کرد و باید با استناد به منابع معتبر اسلامی و فقهی حکم قضیه را تعیین کرد. اما مهم‌ترین استدلال در این وادی اصل عدم نسخ حقوقی است که بر اساس آن هرگاه در مورد يك قانون دو تفسير ميسر باشد و در نتيجه يكي از آن دو تفسير ، منسوخ شمردن يك قانون باشد ولي نتيجه تفسير ديگر ملازمه با نسخ هيچ قانوني نداشته باشد، تفسير دومي مقدم است و تا ميسر است بايد از ارتكاب نسخ خودداري کرد. بر اساس این اصل هنگام شک در منسوخ شدن یک قانون همواره باید آن را واجد اعتبار دانست.

قانونگذار به عنوان مرجع ذیصلاح برای اظهار نظر در این مورد در قانون موخر نظر خود را اعلام کرده و قوانین مغایر با این قانون را منسوخ اعلام کرده اما مواردی مهم از قانون قبلی را که کارکردهایی محوری در بحث شوراها دارند را در قانون جدید بدون هیچ‌گونه توجهی ناگفته گذاشته و به نظر در مقام تایید ضمنی آن مواد در این قانون سخنی به میان نیاورده است. در این مورد اگر ابهامی واقع باشد مجلس باید تفسیر کند که اراده‌اش چه بوده و تا پیش از آن به هر صورت و حالت قانون منسوخ را باید واجد اعتبار دانست. احترام به قانون تنها ضامن تضمین سلامت حقوقی جامعه است که منشأ اجرای عدالت برای تمامی اعضای جامعه مدنی خواهد بود

حقوقدان*