بیرق صیانت بر دوش نگهبانان قانون

تدبیر24 »بی شک نظم نوین بشری بی هزینه بدست نیامده است، هزینه‌ای گزاف که تاریخ آن را شهادت می‌هد، این هزینه را مردانی به جان خریدند که به حاکمیت عدالت چشم دوخته و در مسیر تحقق آن سر را بر تن سنگین دیدند. بشر یافت که باید شمشیر هرج و مرج را  در نیام فرو کرده و مسیر سعادت خود را با قلم ترسیم کند و آنچه قلم نوشت پایان نابرابری، جنگ، فقر و بی عدالتی بود، آنچه نوشت «قانون» بود. عده‌ای قانون را فرمان حاکم و آنان که خواهان حکومتی مردم‌سالار بودند قانون را تصمیم اکثریت می‌دانستند.

هر چه بود پایان بی عدالتی و برای تظلم خواهی بود، در حالی که  این چنین نشد آنان که بر تخت قدرت تکیه داشتند، تقنین را بر دست گرفته و این بار در لوای قانون بر بیت‌المال تاختند و شمشیرهای خود را با خون مظلومین سیراب کردند. تفتیش عقاید، مالیات های گزاف، نابرابری‌های جنسی، رفتار نژادپرستانه و... همه و همه با مهر قانون بر سر ملت ها خراب شد. تا اینکه مبارزات مردمی در قالب اصلاحات و انقلاب ها مختلف موجب شد بخشی از قوانین آنگونه که باید در مسیر تظلم‌خواهی قرار گیرند. از جمله این انقلاب‌ها انقلاب اسلامی 57 ایران بود.

استقلال، آزادی، جمهوری اسلامی اصلی‌ترین مطالبه مردم در انقلاب 57 و فلسفه وجودی حاکمیت نظام جمهوری اسلامی قانونی را طلب می‌کرد که استقلال و آزادی کشور، جمهوریت و اسلامیت نظام را محقق سازد. از این جهت در ۱۲ مرداد ۱۳۵۸ انتخابات مجلس خبرگان قانون اساسی برگزار و اعضای منتخب از ۲۸ مرداد شروع به تدوین قانون اساسی کردند. در ۲۴ آبان ۵۸ کار تدوین به پایان رسید و دو روز بعد (۲۶ آبان ۵۸) در روزنامه کثیرالانتشار کیهان به چاپ رسید. همه‌پرسی قانون اساسی در ۱۱ آذر برگزار شد و با رای قریب به اتفاق (۹۹٫۵درصد) ملت به تصویب نهایی رسید.

قانون اساسی جز با هدف تعیین اصول، وظایف، ساختار و حقوق متقابل حکومت و مردم وضع نشد، قانون اساسی شامل اصولی کلی می‌شود و ساز و کار اجرایی ندارد پس این موضوع حائز اهمیت است که در جهت تحقق اصولی که در این قانون تاکید شده نیازمند قوانینی هستیم که ساز و کار اجرایی داشته و ملتزم به قانون اساسی و شرع اسلامی باشند. این قوانین را که قوانین عادی می‌نامند در حوزه های مختلف روابط مرم با مردم و مردم با حکومت را تنظیم می‌کند.

بر اساس ساختار نظام جمهوری اسلامی و بر مبنای قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی وظیفه تقنین و دولت ید اجرای قانون را دارند، حال در این میان بیم این نمی‌رود که باز هم قانون دستمایه سودجویان قرار گیرد و از اصول اولیه انقلاب اسلامی فاصله گیرد؟ التزام قوانین به شرع و قانون اساسی و صلاحیت قانونگذاران و مجریان قانون به خودی خود  تضمین می‌شود؟ به همین جهت قانون اساسی نهادی را با عنوان «شورای نگهبان» پیش‌بینی کرد و سه وظیفه «نظارت بر قانون­گذاری»، «تفسیر قانون اساسی» و «نظارت بر انتخابات» را در صلاحیت این شورا قرار داد.

شورای نگهبان در نظام جمهوری اسلامی ایران یکی از مهم‏ترین نهادهای حکومتی به شمار می­‌آید. این نهاد شباهت زیادی با بعضی از نهادهای حافظ قانون اساسی در تعدادی از کشورها دارد. در قوانین اساسی برخی کشورها نیز نهادهایی به نام «دادگاه قانون اساسی» ، «شورای قانون اساسی» ، «دیوان قانون اساسی» و نظایر آن پیش‌بینی شده است که با وجود برخی تفاوت­‌ها از حیث ساختار و نوع مسئولیت­‌ها با یکدیگر شباهت‌های فراوانی دارند.
 

مصوبات قوه مقننه

کلیه‏ مصوبات‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ باید به‏ شورای‏ نگهبان‏ فرستاده‏ شود. شورای‏ نگهبان‏ موظف‏ است‏ آن‏ را حداکثر ظرف‏ ده‏ روز از تاریخ‏ وصول‏ از نظر انطباق‏ بر موازین‏ اسلام‏ و قانون‏ اساسی‏ مورد بررسی‏ قرار دهد و چنانچه‏ آن‏ را مغایر ببیند برای‏ تجدیدنظر به‏ مجلس‏ بازگرداند. در غیر این‏ صورت،‏ مصوبه‏ قابل‏ اجرا است‏. قانون اساسی با به کار بردن تعبیرِ «کلیه مصوبات‏» بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان تاکید کرده است. مصوبات مجلس شورای اسلامی انواعی دارد: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامه‏‌ها و موافقت‌ نامه‏‌های بین‏‌المللی و...؛ تمامی این مصوبات باید جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شود. دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شورای نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارت‏ اند از «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی‏» و «انتخاب شش نفر حقوق­دان عضو شورای نگهبان‏»

در مواردی‏ که‏ شورای‏ نگهبان‏ مدت‏ ده‏ روز را برای‏ رسیدگی‏ و اظهارنظر نهایی‏ کافی‏ نداند، می‏­‌تواند از مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ حداکثر برای‏ ده‏ روز دیگر با ذکر دلیل،‏ خواستار تمدید وقت‏ شود. بدین ترتیب هر گاه شورای نگهبان پس از ده روز یا در صورت استمهال پس از بیست روز راجع به مصوبه­‌ای اظهارنظر نکرده باشد، این مصوبه قابل اجرا تلقی خواهد شد.

مصوبات قوه مجریه

مطابق اصل 85 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می‏ تواند تصویب دایمی اساسنامه سازمان­‌ها، شرکت‏ ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید. در همین اصل تاکید شده است که «در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است؛ بنابراین در شمول اصل نظارت شورای نگهبان بر این نوع از مصوبات قوه مجریه نیز تردیدی وجود ندارد. به نظر می­ رسد بر اساس اطلاق اصل 4 قانون اساسی که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهده فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نظارت شرعی بر آیین‏ نامه، تصویب‏ نامه و بخش‏نامه ها نیز بر عهده شورای نگهبان است.

ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطالِ‏» مقررات مغایر با شرع با «تشخیص‏» مقررات مغایر با شرع متفاوت است. به همین دلیل، ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، مقرر داشته است که دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با احکام شرعی باید از شورای نگهبان استعلام نماید؛ بنابراین تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر با دیوان عدالت است.

نظارت قانونی

یکی از وظایف شورای نگهبان این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت‏ به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مساله در اصول متعددی از قانون اساسی، همچون اصول 71، 72، 91، 94 و 96 ذکر شده است. به عنوان نمونه، اصل 71 ذکر می ­شود:

«مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل، در حدود مقرر در قانون اساسی می­‌تواند قانون وضع کند.»

نظارت شرعی

اصل 4 قانون اساسی از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن در اصل 96 آمده است:

«تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است.»

بنابراین به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیم ‏گیرنده دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، مصوبه‌ای داشته باشند.

تفسیر قانون اساسی

تفسیر زمانی «رسمی» یا «قانونی» نامیده می ­شود که مقام تفسیر کننده از نظر قانونی، صلاحیت تفسیر را داشته باشد. در قوانین اساسی و عادی برای رفع ابهامات و حل مشکلات ناشی از کلی ‏بودن مواد قانون، یک مرجع تفسیر نیز پیش ‏بینی شده است. تفسیری که مرجع فوق به عمل می ‏آورد، فصل‏ الخطاب است؛ یعنی قانونی بوده و مقامات اجرایی ملزم هستند همین برداشت و تفسیر از قانون را به اجرا درآورند.

در جمهوری اسلامی ایران مجلس شورای اسلامی مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی است. اصل 73 می‏ گوید: شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است ... .
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر اصول قانون اساسی را در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است. در اصل 98 آمده است: تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است ... .

نظارت بر انتخابات

نظام جمهوری اسلامی ایران بر مبنای آرای عمومی و انتخابات اداره می شود. اصل 6 قانون اساسی می­ گوید: «در جمهوری‏ اسلامی‏ ایران،‏ امور کشور باید به‏ اتکاء آراء عمومی‏ اداره‏ شود، از راه‏ انتخابات‏: انتخاب‏ رئیس‏ جمهور، نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏، اعضای‏ شوراها و نظایر این‌ها، یا از راه‏ همه‏­ پرسی‏ در مواردی‏ که‏ در اصول‏ دیگر این‏ قانون‏ معین‏ می ‏­گردد.»

ما در جمهوری اسلامی ایران به طور مداوم شاهد برگزاری انتخابات هستیم و مردم با حضور بر سر صندوق­ های رأی، کارگزاران حکومتی را بر می­‌گزینند. قانون اساسی لازم دیده است که برای برگزاری صحیح انتخابات و صیانت از آرای مردم، بر امر برگزاری انتخابات نظارت شود، اما نظارت بر انتخابات بر عهده کدام مرجع است؟ در این خصوص اصل 99 قانون اساسی می­‌گوید: «شورای‏ نگهبان‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبری‏، ریاست‏ جمهوری‏، مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ و مراجعه‏ به‏ آراء عمومی‏ و همه‏­‌پرسی‏ را بر عهده‏ دارد.»

شورای نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طریق هیات­‌های نظارت اعمال می­ کند. بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 5/ 9/ 1365 بر سه نوع هستند:

الف. هیات مرکزی نظارت
ب. هیات­‌های استانی نظارت
ج. هیات­‌های نظارت حوزه‌ه‏ای انتخابیه

قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری مصوب 9/ 4/ 1364 ترکیب هیات­‌های نظارت بر انتخابات را در مواد 2 و 5 به شرح زیر مقرر کرده است:

«شورای نگهبان قبل از شروع انتخابات، دو نفر از اعضای خود و پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد دارای حُسن سابقه را با اکثریت مطلق آرای اعضای شورای نگهبان به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و سه نفر به عنوان عضو علی ­البدل انتخاب و به وزرات کشور معرفی می­ نماید.»

«هیات مرکزی نظارت بر انتخابات باید برای هر شهرستان، ناظر یا ناظرین با شرایط مذکور در ماده 2 جهت نظارت بر انتخابات تعیین کند.»

حیطه عملکرد هیات نظارت یا به عبارت دیگر موضوعات مشمول نظارت شورای نگهبان در ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به شرح زیر است:

«هیات مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریان­ های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیات­ های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حُسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.»

در همین خصوص به بیانی مشابه، در ماده 4 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست‌جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است:

«هیات مرکزی نظارت بر کلیه مراحل انتخابات و جریان­ های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور و هیات­ های اجرایی که در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات می­شود، نظارت خواهد کرد.»

بررسی صلاحیت داوطلبان انتخاباتی

یکی از موضوعات مربوط به نظارت بر صحت انتخابات، مساله بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی یا انتخاب شوندگان است. این موضوع یکی از مهمترین مراحل هر انتخابات به شمار می­­ رود. در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی، مجری انتخابات (وزارت کشور) به صلاحیت داوطلبان، رسیدگی می­ نماید و شورای نگهبان نیز بر آن نظارت خواهد کرد. این مطلب در قوانین انتخاباتی و نظارتی به صراحت بیان شده است.

در ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی آمده است: «هیات مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریان‏ های انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیات‏ های اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حُسن جریان انتخابات، نظارت خواهد کرد.»

در ماده 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 7/ 9/ 1378 نیز آمده است: «نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می­ باشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»

اما در مورد داوطلبان ریاست جمهوری و داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، این ترتیب رعایت نمی­ شود. بر اساس قانون اساسی، صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری، پیش از انتخابات رأساً توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت.

در بند (9) اصل 110 قانون اساسی آمده است: «...‏ صلاحیت‏ داوطلبان‏ ریاست‏ جمهوری‏ از جهت‏ دارا بودن‏ شرایطی‏ که‏ در این‏ قانون‏ می‏­ آید، باید قبل‏ از انتخابات‏ به‏ تایید شورای‏ نگهبان‏ ...‏ برسد.»

بر اساس این عبارت، شورای نگهبان بر امر بررسی صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری نظارت ندارد، بلکه خود به طور مستقیم به صلاحیت آنان رسیدگی می­ کند. در همین راستا ماده 57 قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 5/ 4/ 1386 مقرر می­‌دارد:

«شورای نگهبان ظرف پنج روز از تاریخ وصول مدارک داوطلبان به صلاحیت آنان رسیدگی و نظر خود را صورت­جلسه نموده و یک نسخه از آن را به وزارت کشور ارسال می­دارد.

تبصره- در موارد ضرورت بنا به تشخیص شورای نگهبان مدت مذکور در این ماده حداکثر تا پنج روز دیگر تمدید و به وزارت کشور اعلام می‌گردد.»

شورای نگهبان دارای ترکیب دوگانه ای است. این نهاد مجموعاً 12 عضو دارد که برای یک دوره شش ساله انتخاب می­‌شوند. نیمی از اعضای آن فقیه و نیمی دیگر حقوق­دان هستند.

حقوقدان شورای نگهبان:

محمدرضا علیزاده، سیدفضل‌الله موسوی، عباسعلی کدخدایی، محسن اسماعیلی، سام سوادکوهی فر و نجات الله ابراهیمیان.
 
فقهای شورای نگهبان:

آیت الله محمد یزدی، آیت الله محمد مومن، آیت الله سیدمحمود هاشمی شاهرودی ، آیت الله احمد جنتی، آیت الله سیدمحمدرضا مدرسی یزدی و  آیت الله سیدمهدی شب زنده‌دار.

تهیه و تنظیم: پدرام خسروانی